Financiamento de campanhas: doações, arrecadação pela internet e divisão dos recursos dos fundos

O financiamento de campanhas eleitorais no Brasil é um assunto sobre o qual o consenso está distante, visto que as suas fontes de recursos ainda não encontraram o ponto de equilíbrio entre o necessário e o aceitável. Diante de tantas divergências, o tema é motivo de constantes debates no âmbito da sociedade, no meio político e no Poder Legislativo, sendo, por vezes, objeto de demandas judiciais. Esse também é o motivo pelo qual as regras para a obtenção de recursos financeiros e sua aplicação nas campanhas eleitorais sofrem constantes alterações, chegando a ser sazonais.

Muito embora já existisse o Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, mais conhecido como Fundo Partidário, criado em 1965, pela primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos (LOPP - Lei nº 4.740/65), sancionada pelo Presidente Humberto de Alencar Castello Branco na mesma data do Código Eleitoral (Lei nº 4.737/65), e atualmente previsto na Lei nº 9.096/95, que desde então já irrigava os partidos políticos com recursos públicos, somente na eleição de 2018 o financiamento público de campanha ganhou força no Brasil com a criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), também conhecido como “Fundão”, criado em 2017 pelo Congresso Nacional como alternativa para compensar a proibição de doações de pessoas jurídicas a campanhas, determinada em 2015 pelo Supremo Tribunal Federal (STF).

A decisão do STF, de considerar inconstitucionais as doações de empresas, atendeu a uma ação movida pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) indicando que o poder econômico influenciava na disputa eleitoral. A ação apontou que nas eleições de 2014, por exemplo, mais de 70% do dinheiro arrecadado por partidos políticos e por candidatos foram doados por empresas.

Como resultado das alterações introduzidas na Lei nº 9.504/1997 (Lei das Eleições) pela Lei nº 13.487/2017, Lei nº 13.488/2017, Lei nº 13.877/2019, Lei nº 13.878/2019 e ainda pela Emenda Constitucional nº 111/2021, o modelo a ser adotado para as eleições gerais de 2022 será o misto, com financiamento público/privado de campanhas tendo como origem dos recursos financeiros o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), o Fundo Partidário (FP), recursos próprios dos partidos e de candidatos, e doações limitadas de pessoas físicas, podendo estas serem feitas através do financiamento coletivo pela internet (crowdfunding), também conhecido como “vaquinha eletrônica”.

Para uma melhor compreensão acerca do modelo misto a ser adotado nas eleições gerais de 2022, é preciso entender como se chegou ao atual impasse instalado entre os limites estabelecidos para gastos em campanha, a fonte dos recursos, a sua distribuição e a busca pela transparência através da prestação de contas. Também é importante saber como funciona o financiamento de campanhas eleitorais em outros países, tendo como referência os estudos de Ana Luiza Backes em sua obra “Financiamento Partidário e Eleitoral: Alemanha, França, Portugal e Espanha, publicada pela Consultoria Legislativa/Câmara dos Deputados.

De acordo com os estudos de Ana Luiza Backes, o IDEA – Institute for Democracy and Electoral Assistence, apurou que entre os 180 países monitorados, apenas o Butão adota o financiamento de campanha exclusivamente público. No entanto, a experiência ainda não serve de parâmetro por ser tão recente, pois trata-se de uma pequena nação asiática que realizou suas primeiras eleições em 2008 quando o sistema político passou de monarquia absoluta para monarquia constitucional.

Dentre os demais países monitorados pelo IDEA, nas democracias seculares que poderiam servir de exemplo adotam-se sistemas próprios, alguns semelhantes ao financiamento híbrido (público e privado), mas sempre com a preocupação de proteger as eleições dos abusos e evitar que o poder econômico determine o resultado das urnas.

A Alemanha adotou o financiamento em contrapartidas, chamado matching funds, que permite a doação por pessoas físicas e jurídicas, e também utiliza recursos públicos. Porém, os recursos públicos não podem ultrapassar o valor das doações privadas, servindo o dinheiro público como complemento. Esse modelo é considerado bem transparente pois incentiva os partidos a declararem corretamente os valores arrecadados porque somente através dessa transparência é que receberão os recursos públicos proporcionais aos privados. Outra peculiaridade do sistema alemão, que pode ser considerado um financiamento público indireto, é que há renúncia fiscal sobre as doações de filiados aos partidos, correspondente à metade dos valores doados, ou doações para as fundações partidárias.

Na França o financiamento é feito por reembolso, com o repasse dos recursos após a eleição. Têm direito ao reembolso de 47,5% do limite estabelecido para as despesas de campanha os candidatos a Deputado e a Presidente que conquistam acima de 5% dos votos, desde que tenham suas contas de campanha aprovadas. Todos os candidatos a Presidente, no entanto, independente da votação obtida, recebem valor equivalente a 4,75% do limite de gastos fixado na lei para a campanha. Os candidatos que ultrapassam o teto de gastos da campanha e os que têm as contas rejeitadas não recebem o financiamento estatal.

A origem dos recursos na França é o financiamento partidário e o financiamento de campanhas eleitorais, com predominância da utilização de recursos públicos. As doações só são permitidas por pessoas físicas, limitadas a um determinado valor atualizado a cada eleição, podendo esse teto ser partilhado em doações para mais de um candidato.

Também monitorado pelo IDEA, outro país que utiliza sistema misto de financiamento é a Espanha, onde é permitida a doação por pessoas físicas e jurídicas que não possuam contrato com a administração pública, em valor limitado por partido ou coligação (na última eleição o limite era 10 mil Euros por partido ou coligação). Porém, a maior fatia do financiamento advém de recursos públicos, que irrigam somente os partidos com representação no congresso nacional, pelo sistema de reembolso para as eleições ao Congresso, Senado, Câmaras Municipais e Parlamento Europeu. Para o Congresso de Diputados o reembolso é feito de acordo com o desempenho nas urnas. Os partidos podem solicitar e receber um adiantamento de 30% do valor recebido na campanha anterior para o mesmo cargo.

Nos Estados Unidos da América, país considerado “a maior democracia do mundo” o sistema de financiamento de campanhas eleitorais é quase todo privado, e até 2003 era semelhante ao modelo adotado no Brasil antes das limitações recentemente impostas. Porém, o sistema estadunidense dava mais liberdades a doadores e candidatos. Nas eleições presidenciais, mesmo durante as primárias, existe uma forma de financiamento público, mas são raros os candidatos que o utilizam, e essa prática está entrando em declínio.

Até 2003 era permitida a doação por pessoa física a candidatos limitada a 1 mil dólares por ano e ciclo eleitoral, e a partidos limitada a 25 mil dólares, também por ano e ciclo eleitoral, dinheiro conhecido como hard Money. Por meio de brechas na lei era permitida a doação por empresas, sindicatos e pessoas físicas acima do teto, sob o argumento de apoiar “ideias e atividades partidárias”, dinheiro conhecido como soft Money. Além disso as empresas e os sindicatos também podiam financiar propagandas nos meios de comunicação sobre temas específicos.

Esse sistema mostrou sua fragilidade no escândalo da empresa Enron, quando boa parte dos congressistas chamados a apurar o caso havia sido beneficiada por contribuições da empresa em suas campanhas. As doações não eram ilegais, mas eram consideradas imorais por permitir arranjos, falcatruas, desvios e manipulações. A partir desse fato o Congresso promoveu uma reforma no sistema de financiamento de campanhas impondo restrições severas às doações por pessoas físicas e jurídicas através do soft Money, sistema que passou a vigorar a partir das eleições de 2004.

Atualmente as doações para campanhas eleitorais nos Estados Unidos da América podem ser feitas por doadores individuais ou grupos, que podem ser comitês de ação política (PACs, na sigla em inglês) ou grupos 527, também chamados de super PACs. Os PACs são organizações privadas que doam ou gastam mais de mil dólares com o propósito de influenciar uma eleição. Os super PACs são baseados em organizações sem fins lucrativos que usam dark money, ou seja, não precisam divulgar os nomes das pessoas por trás deles.

Se o PAC for apoiado por corporações ou sindicatos, só é permitido pedir dinheiro aos membros, seus familiares, acionistas ou executivos. Nas eleições federais de 2020, os PACs foram limitados a doar US$ 5.000 para um único candidato e US$ 15.000 para um partido político nacional. Doadores individuais podem doar, no máximo, US$ 5.000 a um PAC por ano. Além disso, anúncios de campanha de TV, rádio e impressos de PACs devem incluir uma isenção de responsabilidade que declare quem pagou pelo anúncio.

O Brasil chegou ao modelo híbrido atual também após escândalos de abuso do poder econômico e do poder de influência de determinados grupos políticos sobre grandes conglomerados empresariais na busca de recursos para o financiamento de campanhas. Não é recente o fato de que empresas privadas financiavam campanhas com vistas a obterem vantagens posteriores, situação que se tornou insustentável após os escândalos, ensejando uma mudança no sistema em 2015, quando foi proibida de vez a doação por pessoas jurídicas. Já eram proibidos de doar as empresas públicas, os concessionários ou permissionários de serviços públicos, os entes estrangeiros e os sindicatos.

As campanhas municipais de 2016 no Brasil foram consideradas atípicas por terem sido feitas durante o período de transição entre a proibição das doações por empresas, mudança introduzida pela Reforma Eleitoral (Lei nº 13.165/2015), e a aprovação do Fundão, em 2017 (Lei nº 13.487/2017). Levantamento feito pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) mostrou que os 496.896 candidatos a prefeito e vereador das Eleições 2016, sob a proibição de doações por empresas, arrecadaram pouco mais de R$ 2,6 bilhões, valor que representou uma queda de 48% do total recebido pelos candidatos nas Eleições 2012, que foi de R$ 5,3 bilhões em valores da época, quando essas doações eram permitidas.

As regras que valem para as eleições de 2022 no tocante à arrecadação e os gastos nas campanhas por partidos políticos e candidatos, bem como para a prestação de contas, são aquelas previstas na Resolução do TSE nº 23.607/2019, com as alterações instituídas pela Resolução nº 23.665/2021. Essas mesmas regras se aplicam às federações partidárias.

Além do financiamento privado através de doações de pessoas físicas, em dinheiro ou em bens e serviços estimáveis em dinheiro, neste ano de 2022 as campanhas eleitorais contarão com duas fontes de recursos públicos: o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), também conhecido como Fundo Eleitoral ou “Fundão”, e o Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, o Fundo Partidário.

A maior polêmica está no montante de recursos públicos destinados ao Fundo Eleitoral, cujo valor previsto enfrentou questionamento junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 7058), em que o Partido Novo questiona dispositivo da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2022 que destina até R$ 5,7 bilhões ao Fundo. O fato é que, mesmo sendo concedida a liminar para reduzir esse montante, o “Fundão” representa um valor três vezes maior do que o fundo da última eleição. O debate em torno do valor do “Fundão” reside em questão moral tendo em vista a escassez de recursos públicos para investimentos em setores essenciais da sociedade.

A divergência está estabelecida entre os que defendem a completa extinção do financiamento público de campanha com a destinação dos recursos do orçamento para investimentos em áreas prioritárias, atribuindo à iniciativa privada a total responsabilidade pelo financiamento das campanhas políticas, e aqueles que rechaçam a ideia de financiamento privado como única fonte de recursos sob o argumento de que esse sistema só permitiria o acesso dos ricos à política, desequilibrando a representatividade da sociedade nos poderes Executivo e Legislativo. Enquanto essa equação não for resolvida o sistema de financiamento de campanhas eleitorais no Brasil continua experimentando alterações no modelo adotado.

A distribuição do valor do Fundo Eleitoral e do Fundo Partidário para as eleições de 2022 obedece às diretrizes estabelecidas na Resolução TSE nº 23.664/2021, que alterou a  Resolução TSE nº 23.605/2019, lembrando que nesse tocante, as federações partidárias serão tratadas como um só partido. Já os critérios para a distribuição dos valores estão previstos no artigo 16-D da Lei nº 9.504/1997, incluído pela Lei nº 13.488/2017 e são os seguintes: todos os partidos fazem jus igualmente a 2% do total dos recursos. Outros 35% são rateados entre as legendas que contam com pelo menos um deputado federal, seguindo a proporção de votos que cada partido recebeu nas Eleições de 2018. As agremiações com representação na Câmara dos Deputados recebem 48% conforme a proporção das respectivas bancadas, e os 15% restantes são distribuídos proporcionalmente à representação dos partidos no Senado Federal, incluindo aí os senadores cumprindo o segundo quadriênio dos mandatos.

Esse cálculo considera as retotalizações de votos determinadas pela Justiça Eleitoral que tenham sido realizadas até o primeiro dia útil de junho do ano da eleição, ou seja, 1º de junho de 2022. Não são computados, no entanto, os deputados federais que mudaram de legenda, porque os partidos pelos quais foram eleitos não cumpriram a cláusula de barreira prevista no artigo 17 da Constituição Federal. A Emenda Constitucional nº 111/2019 determinou, ainda, que, para fins de cálculo do Fundo Eleitoral, até 2030 os votos dados a candidatos negros ou a candidatas deverá ser contado em dobro.

Os recursos do Fundo Eleitoral pertencem ao Orçamento Geral da União, sendo que o valor a que cabe cada partido é disponibilizado ao diretório nacional no primeiro dia útil de junho, e cada agremiação é incumbida de estabelecer os critérios de distribuição interna, desde que cumprido o disposto no artigo 6º da Resolução TSE nº 23.605/2019, com as alterações inseridas pela Resolução nº 23.664/2021, como a destinação de valor proporcional às candidaturas femininas, não podendo ser inferior a 30%, distribuição proporcional às candidaturas de pessoas negras na proporção do número de candidatos. Todos esses cálculos devem ter como base o número de candidaturas do partido ou da federação em âmbito nacional.

No que se refere ao financiamento privado, a arrecadação e a aplicação dos recursos na campanha eleitoral são disciplinadas na Lei nº 9.504/1997, nos artigos 17 a 27. Continuam proibidas as doações de pessoas jurídicas, de origem estrangeira e de pessoas físicas permissionárias de serviço público, sejam essas doações diretas ou indiretas, em dinheiro ou em bens e serviços estimáveis em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie. Os requisitos básicos para a arrecadação de recursos, que são diferentes para candidatos e para partidos políticos, também foram mantidos.

Foi mantida a permissão de doação em dinheiro e de bens estimáveis em dinheiro por pessoas físicas nos seguintes limites: doações em dinheiro limitadas a 10% dos rendimentos brutos no ano anterior ao da eleição sendo obrigatória a identificação do doador através do CPF; e bens estimáveis em dinheiro, consistente na utilização de bens móveis ou imóveis de propriedade do doador ou à prestação de serviços próprios, desde que o valor estimado não ultrapasse R$ 40 mil por doador.

Outra forma de arrecadação de recursos para campanha, dentro da modalidade de doações por pessoas físicas nos valores limitados pela lei, é o financiamento coletivo por internet (crowdfunding), também conhecido como “vaquinha eletrônica”. Aliás, essa é a única modalidade em que a arrecadação pode ser iniciada antes do registro das candidaturas. Porém, tem que ser encerrada até a data do encerramento da conta bancária destinada a receber as doações.

Conforme o parágrafo 3º do artigo 22-A, da lei nº 9.504/1997, desde o dia 15 de maio é facultada aos pré-candidatos a arrecadação prévia de recursos por internet através de sites cadastrados junto ao TSE para essa finalidade, cujos recursos arrecadados serão disponibilizados ao candidato após a abertura da conta bancária destinada a receber doações de pessoas físicas, com a identificação dos doadores através do CPF e os valores doados individualmente. O pré-candidato pode, inclusive, divulgar o site de arrecadação sem que isso configure campanha eleitoral antecipada, desde que não haja pedido de voto. Caso o pré-candidato não seja aprovado em convenção partidária ou desista da candidatura, os valores deverão ser devolvidos aos doadores.

Os candidatos podem, ainda, utilizar recursos próprios até o total de 10% dos limites previstos para gastos de campanha no cargo em que concorrer, conforme o artigo 23, § 1º, da Lei nº 9.504/1997, desde que atendam aos critérios exigidos pelo artigo 16, da Resolução TSE nº 23.607/2019, como ter sido o empréstimo contraído em instituição financeira autorizada pelo Banco Central, estar o valor caucionado por patrimônio do candidato na data do registro da candidatura, limitado à sua capacidade financeira, comprovar a legalidade do empréstimo bem como a sua quitação até a entrega da prestação de contas final.

Para iniciar a arrecadação de recursos, exceto através do crowdfunding, os candidatos precisam ter requerimento do registro de candidatura, inscrição no CNPJ, abertura de conta bancária específica e emissão de recibos eleitorais, observado o disposto no artigo 7º da Resolução nº 23.607/2019 no que se refere às doações estimáveis em dinheiro e doações pela internet. Já para partidos, é exigido registro ou anotação, conforme o caso, no respectivo órgão da Justiça Eleitoral, inscrição no CNPJ, abertura de conta bancária específica e emissão de recibos de doação na forma regulamentada pelo TSE nas prestações de contas anuais.

A abertura de conta bancária pelo candidato e pelos partidos políticos é obrigatória, nos prazos de 10 e 15 dias, respectivamente, a contar da data da concessão do CNPJ, mesmo que não haja arrecadação ou movimentação de recursos financeiros, como dita o artigo 7º da Resolução TSE 23.463/2019. Sendo assim, os candidatos deverão abrir contas bancárias específicas para cada fonte de recursos, ou seja, uma conta para receber recursos do Fundo Partidário e outra conta para receber recursos do Fundo Eleitoral, caso o candidato tenha acesso a esses fundos, além de outra conta para receber recursos de doações, sendo vedada a transferência de valores entre as contas.

Às vésperas das eleições gerais de 2022, já é possível saber que as regras para o financiamento das campanhas não devem permanecer intactas após o pleito, pois, dada a insatisfação dos partidos e a falta de convergência das opiniões e propostas, tendem a ser modificadas podendo apresentar novas regras para as eleições municipais de 2024. Basta verificar que há aproximadamente 5 meses do início das campanhas, ainda há discussão sobre o valor do “Fundão”.

Adércio Dias Sobrinho é advogado atuante no Direito Eleitoral, graduado em Direito pela FARO em 2006, especialista em Direito Eleitoral e Processo Eleitoral com pós-graduação em 2008 pela Escola Judiciária Eleitoral em convênio com a FARO, participante do curso de atualização permanente em Direito Eleitoral pela Casa do Direito.